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南海共同开发案例透析

    目前南海争端愈演愈烈,共同开发停滞不前。但毋庸置疑,若以和平手段解决南海争端,那么共同开发就必定会作为一项重要的过渡性争端解决方案而被各声索国所采用。南海泰国湾地区共同开发案的制度设计,能够为南海主海在某个特定时间和空间节点实施共同开发提供法律框架范本。为此,本刊邀请相关专家选取“马来西亚-泰国”、“马来西亚-越南”两个业已实施的共同开发案例,分析其管理机构与模式、制度、费用分摊与收益分享机制、管辖权及其冲突之解决、争端解决方式等法律制度层面的问题,以期未雨绸缪,对我国未来在南海构建行之有效的共同开发机制提供参考。

    记者:目前泰国湾地区已达成数个共同开发协定,能否详细介绍一下“马来西亚-泰国”共同开发协定具体方案设计、背景和实施细则?
    周琪(中国社会科学院美国研究所研究员):众所周知,南海是一个以海域划界进程缓慢、沿海各国权利要求相互重叠为特点的海域。位于南海西南部并处于中南半岛和马来半岛之间的南海海湾—泰国湾,与南海主海并无二致。但与后者不同的是,泰国湾地区迄今已达成了数个共同开发协定,包括1979年泰国和马来西亚《关于为开发泰国湾两国大陆架划定区域海底资源而建立联合管理署的谅解备忘录》、1982年越南和柬埔寨《关于历史性水域的协议》(后宣布无效),以及1992年越南和马来西亚《关于涉及两国大陆架的划定区域勘探和开发石油的谅解备忘录》。可见,泰国湾地区共同开发的进展,较之南海主海更为顺利,而其行之有效的共同开发制度设计,则为南海主海在将来某个时候达成共同开发协议提供了法律框架范本。

    朱其忠(国土资源部油气资源战略研究中心研究员):马来西亚与泰国对位于南海西侧、泰国湾部分争议海域。争议区域位于泰国湾马来盆地西北角,距两国陆地共同边界50千米以外的海域。也就是说,从两国陆界向泰国湾延伸约50千米这一海上边界不存在争议,但由此向外海域边界线没有划定,产生主权重叠状况。这片争议区域的总面积为7250平方千米。1971年,该海域发现天然气显示,两国同意先建立共同开发区,划界工作以后再进行。
1979年,两国签署了《泰国与马来西亚关于为开发在泰国湾两国大陆架划定区域海床资源而建立联合管理署的谅解备忘录》(简称《泰马谅解备忘录》)。1994年4月,泰马共同开发区正式启动。
    经过对有关海域的勘探,两国在A-18、B-17矿区共发现25处天然气区块并进行了开采。从2005年起,A-18矿区开采的天然气全部送往马来西亚;从2008年起,A-18矿区开采的天然气部分输送往泰国东部;从2010年起,B-17矿区开采的天然气全部输送往泰国。

    李国强(中国社会科学院边疆史地研究中心主任):作为一份政府间的双边协定,《泰马谅解备忘录》为泰马共同开发区确立了一个基本的法律框架。
    1979年签署的《泰马谅解备忘录》规定,“双方同意作为两国就泰国湾大陆架边界线所提出相互重叠的主权要求的结果,在相邻的大陆架上存有一块重叠地区”,并确认在该重叠区域建立共同开发区。共同开发区横跨马来盆地西北部核心区,从泰国南部的那拉提瓦省延伸至马来西亚半岛吉兰丹州和登嘉楼州。
    无论是1979年的《泰马谅解备忘录》,还是1990年执行备忘录的协定,都具有临时性,是国家间在未真正解决海洋划界争端之前所作出的一项临时安排。“备忘录”为这一临时安排所设立的期限为50年,“如果双方在所规定的50年期限届满之前,能对大陆架划分界限问题取得满意的解决方法,那么联管署应该终止运作,其所管辖的资产应该平均分享,所有的债务也应双方对等分担。

    记者:泰马共同开发区的管理机构与模式是什么样的?合同制度、费用与收益是怎样设置的?
汪品先(中国科学院院士、上海同济大学海洋地质国家重点实验室负责人):泰马联管署是共同开发区的主管机构,其宗旨是“应代表双方对于勘探开发重叠区域海床和底土的非生物自然资源事宜承担权利和义务”,职能为“在关于该地区的发展、控制、管理方面代表双方承担起所有的责任和权利”,包括颁发许可证的权利、制定规章的权利,以及与外国运营商一起参与开发合同的权利等。联管署的权利不溯及既往,其“所承担的权利和义务不得以任何方式影响或缩短任何一方迄今作出的安排、已达成的协议或已签发的许可证或作出让步的有效期限”,这也就意味着先存权在该共同开发区能够获得承认。联管署在制定政策时应遵循“一致同意原则”。
    该备忘录最初的意图,是把联管署建成一个超国家的管理机构,即一个专门化的小型国际组织。然而,以国际组织乃至超国家机构来处理共同开发事宜的模式过于理想化,在实践中很难行得通。事实上,泰马两国也都不愿赋予联管署在“备忘录”中所规定的超国家权力。因此,直到1990年协定修改了“备忘录”的有关规定之后,联管署才得以正式开展工作。
    朱其忠:在建立共同开发区之前,马来西亚和泰国对石油开采适用不同的合同制度。马来西亚于1974年颁布了《石油开发法》,将包括勘探、开发的执照发放在内的所有石油开采权赋予马来西亚国家石油公司,并采取产量分成制。而泰国1971年颁布的《石油法》,采取的则是租赁制。由于两种制度间存在较大的差异,故而两国必须协调关于石油开采的合同制度。最终,两国同意采用产量分成制,以联管署为一方,马泰两国政府指定或者许可的商业公司及其组合为另一方,签署具有产量分成合同性质的合资经营协议。
    联管署于1994年签署了两份产量分成合同,一份以马来西亚国家石油公司下属卡里加利公司和泰国石油勘探开发公司为缔约方,着重开发B-17矿区和C-19矿区;另一份则以卡里加利公司和美国特莱登能源公司为缔约方,共同开发A-18矿区。
    根据合同约定,在生产经营中将严格遵循利益均分原则。具体产量分成方案为:合同期限为35年,头10年用于勘探与开发,假如签约公司发现指定的区块具有商业开采价值,那么签约公司可再有5年时间把其天然气输送至市场出售,然后还可有20年的开采期;签约公司从生产中至多可以提取50%的产量以作为其对开发和经营成本开支的补偿;同时,必须向两国分别上交5%的生产量,而剩余产量则在联管署同签约公司之间平均分配。

    李国强:平等地分摊费用与分享收益乃是共同开发当事国所共同遵循的一项原则。在实践中,两国的收入分成方法为:首先,联管署以税收形式从销售收入中提取10%,再拿出一定份额(A-18矿区为50%,B-17和C-19矿区为60%)交给获得专营权的泰国国家石油公司和马来西亚国家石油公司冲抵初期投资,剩余的40%作为利润由联管署和签约公司各分得50%。其次,联管署收取的10%税收和20%(或15%)的利润之和,作为泰国和马来西亚政府的共同收益,由两国政府均分。
    《泰马谅解备忘录》第五条不仅对两国的刑事管辖范围作出了规定,并且以一系列坐标对其加以确定。马来西亚和泰国刑事管辖权覆盖的范围分别为930平方千米和1100平方千米。若是联管署成员犯法,则由两国政府作出司法裁决。

    记者:在马来西亚-越南共同开发方案中设计了怎样的法律架构?双方在共同开发区的管理机构与模式,以及合同制度的设计对我国合作开发南海海域有何借鉴意义?
    汪品先:在马来西亚和越南对泰国湾海域的权利主张中,也存在一块面积为2500平方千米的重叠区域。从1986年开始,马来西亚在该区域与外国公司签署3份石油合同,越南当局随即提出抗议。1991年,越南政府向马来西亚发出照会,重申两国间不允许任何一方单独授予第三方在重叠区域内勘探和开发石油的权利,并按国际法就大陆架划界问题进行谈判。1992年6月,两国签署协议,共同开发该区域的石油资源,并且不影响最终界限划定。不久,马越共同开发区就正式运行。1997年7月29日,他们在邦加科洼油田开采出了第一桶石油。

    李国强:作为一份政府间的双边协定,1992年签署的《马越谅解备忘录》为马越共同开发区确立了一个基本的法律框架。
    在该谅解备忘录中,双方同意,位于马来西亚西部的东北海岸附近和越南西南海岸附近的两国大陆架界限的主张存在重叠,重叠区是由7个坐标点相连的直线围成的区域,面积为1358平方千米。
    由于重叠区很窄,任何发现的油田都有可能部分地位于该区域,这就解释了为什么双方能够迅速达成一项实践安排—由于一块油田只是部分地位于马越两国大陆架上的这片“划定区域”,双方只能达成相互接受的条款来共同勘探和开采这片区域内的石油资源。在双方石油公司于1993年达成的商业协议中,共同开发的期限被设定为40年,但双方可以在任何时候达成协议延长这一期限。上述内容表明,马越两国有意避开与第三方的权利冲突,仅就相互之间的争端作出某种不会影响各自权利主张的临时安排。

    朱其忠:马越共同开发区建立了一种不同于泰马共同开发区的管理机构—协调委员会。
    1993年8月,两家石油公司签署商业协议,建立了一个由8人组成的协调委员会。两家公司各指派4名委员,负责共同开发区的具体开发活动,制定并发布石油开发管理的政策指导方针。协调委员会以协商一致为表决规则,委员会主席每隔两年在两国之间轮换。协调委员会虽为管理机构,但较之泰马共同开发区中的联管署,其权限范围要小得多,基本限于协调和咨询联合经营中的相关问题,其本身并不具有颁发许可证、签订或执行协议的权利。马越共同开发区将授予许可的实质性权力保留给国家,商业协议需经双方政府批准,具体的经营则由商业公司全面负责。可见,协调委员会基本上是按照“联合经营”的模式在运作的。

    周琪:有学者认为,越南-马来西亚以协调委员会为特点的“联合经营”模式,比马来西亚-泰国以联管署为特点的“公司制”模式更好,具有简单、灵活、公正、全面和务实等优点。因为协调委员会是由国家石油公司委派的,而不是像联管署那样直接由政府委任。这样一来,就可以避免政府过多地干预商业活动。实际上,两种管理模式各有利弊,很难武断地说孰优孰劣。无论是管理机构还是管理模式的选择,都应主要取决于当事国的政策取向。对于泰马共同开发区这样的当事国意图维护政府控制权、强化政府联合管理的情况,“公司制”模式比较适合;而对于马越共同开发区这样的当事国更加致力于保障商业公司开采权、促进商业公司灵活经营的情况,“联合经营”模式显然是更好的选择。归根到底,没有最好的管理模式,只有最适合当事国需要的管理模式。
    共同开发区管理机构的设置应当与共同开发的临时性相匹配,没有必要为此成立国际组织乃至赋予其超国家权力。共同开发管理模式的选择主要取决于当事国的政策取向。共同开发所采取的合同制度一般包括产量分成制与租赁制,前者强调国家或国有公司的开采权,而后者强调私有公司特别是外资公司的开采权,国家可以根据实际需要予以选择。平等地分摊费用与分享收益乃是共同开发当事国所共同遵循的一项原则。当事国可以在共同开发区就民事、刑事和行政管辖权作出某种权宜性的划分,从而暂时解决管辖权的冲突问题,但各方必须明确约定此划分不妨碍未来的海洋划界和主权归属。

时间:2014-10-8 13:28:32     信息来源:办公室(秘书处)      本条新闻访问次数:
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